Киотский протокол, Второй период обязательств: риски и выгоды для ТЭК России. Часть 1.

Начало 2009 г. отмечено небывалым переговорным “марафоном” по т.н. Второму периоду обязательств в рамках Киотского протокола. Будущий режим обсуждается как в традиционных рамках ООН, так и в рамках “Большой Восьмерки” и других официальных и полуофициальных форматах. Жесткость переговоров, их темп и сложность беспрецедентны за всю историю переговорного процесса по данной теме. Окончание “марафона” планируется в декабре 2009 г. в Копенгагене на Конференции ООН в области климата, что уже само по себе провоцирует нервозность, поскольку конфликт интересов между участниками переговоров не урегулирован и перспектив глобального консенсуса пока не видно.

Ставки и игроки

Связано это прежде всего с общим осознанием того факта, что выбросы парниковых газов (ПГ) в национальном масштабе прямо коррелируют с масштабами экономики. Право на увеличение выбросов означает право на экономическое развитие. Поэтому каждая страна на этих переговорах борется, как минимум, за право не попасть под неблагоприятные для нее ограничения на выбросы, а как максимум – добиться таких ограничений для своих конкурентов.

Действующий на сегодня режим Киотского протокола вводит эти ограничения только для стран, принявших на себя абсолютные количественные обязательства, зафиксированные в т.н. Приложении В к Протоколу. К ним относятся Россия, страны ЕС, некоторые страны Восточной Европы, Япония, Австралия и Канада. В соответствии с Протоколом, в период с 2008 г. по 2012 г. среднегодовой объем выбросов парниковых газов (к которым относятся двуокиси углерода, метана, закиси азота, а также заменители фреона) по сравнению с 1990 г. должен снизиться соответственно:
• для стран ЕС – на 8%;
• для США и Канады – на 6%;
• для стран Восточной Европы – на 6%;
• для Японии – на 6%;
• для России – на 0%.

США, вошедшие в этот список, от ратификации Протокола отказались и поэтому находятся вне режима обязательств. Что касается Китая, Индии, Бразилии и других развивающихся стран, лидирующих в последние годы по темпам роста выбросов, то количественные обязательства Протокола на них не распространяются.

Среди пользующихся льготным режимом есть и страны с высоким уровнем развития – Южная Корея, Израиль, Саудовская Аравия, Аргентина и др. Они заметно превосходят по ВВП на душу населения Россию, Польшу, Украину и некоторые другие страны, вошедшие в режим обязательств. Все это дает основания экспертам считать Киотский протокол несправедливой конструкцией, основанной на неадекватном распределении обязательств между странами.

Несбалансированность Протокола проявляется и в распределении финансовых стимулов за сокращение выбросов – они почти полностью ориентированы на развивающиеся страны и Китай в рамках т.н. “проектов чистого развития” (ст. 12 Протокола). Эта статья позволяет данной группе стран получать значительные доходы за сокращение выбросов ПГ в отдельных проектах при их общем росте в масштабах стран. Тем самым стимулируются не абсолютные, а относительные сокращения выбросов, что во многом лишает Протокол смысла.

Все эти моменты, понятные еще на стадии подписания Протокола в 1997 г., усугубились за прошедшее десятилетие. За это время Китай и развивающиеся страны достигли глобального лидерства по объемам выбросов ПГ, обогнав по этому показателю как развитые страны, так и страны с переходной экономикой. Тем самым Протокол стал окончательно неадекватен своей главной задаче – стабилизации и сокращению глобальных выбросов ПГ.

Потенциальные доходы

Ратификация Россией Киотского протокола, при всех его недостатках, была обоснована тем, что на т.н. Первый период обязательств (2008-2012 гг.) для России не существовало рисков невыполнения обязательств. По обязательствам на этот период выбросы в России не должны превышать уровень 1990 г.; между тем из-за экономического кризиса 1990-х гг. они снизились в эти годы до 65% от базового уровня. Рост экономики, начавшийся с 1999 г. и прерванный начавшимся прошлой осенью кризисом, может, по имеющимся прогнозам, привести к превышению уровня 1990 г. не ранее 2015-2018 гг.

Тем самым предполагалось, что риски ограничений на экономическое развитие для России в рамках Протокола появятся только после 2012 г. Эти соображения были учтены в формулировке закона ФЗ-128 от 04.11.2004 г. о ратификации Киотского протокола, в которой впрямую говорится о том, что позиция России по отношению к Протоколу на период после 2012 г. может быть пересмотрена.

Кроме этого, участие России в Первом периоде мотивировалось потенциальными доходами от углеродного рынка, прежде всего в рамках проектов совместного осуществления (СО), дававшими российским предприятиям продавать сокращения выбросов, образующиеся в рамках проектов модернизации оборудования. Для российского ТЭК появилась возможность получать дополнительные доходы от проектов энергоэффективности, модернизации генерирующего оборудования в энергетике, утилизации попутных газов в нефтяной промышленности и др. Эти возможности хорошо понимаются руководством страны, в частности, Президентом Д.А. Медведевым, отмечавшим 14 февраля 2008 г.: “Если мы вписались (в Киотский протокол), то должны получить по максимуму преимущества, которые причитаются”.

К сожалению, это понимание проблемы на высшем уровне никак не подкрепляется адекватными действиями министерств и ведомств, перед которыми была еще в 2005 г. поставлена задача разработать национальный порядок регулирования проектов СО. Работа эта затянулась на рекордный срок – несколько лет – и до конца не завершена до сих пор. Это блокирует российским корпорациям доступ к “Киотскому” финансированию, несмотря на огромный потенциал подобных проектов – самый большой в мире, по оценкам ЮНКТАД.

Тем не менее, работа по проектам СО у нас ведется: в настоящее время в России в разной степени разработанности имеется более 150 проектов СО с общим объемом продаваемых сокращений порядка 200 млн т СО2-эквивалента (потенциальный объем финансирования – 3-4 млрд долл.). К наиболее активным в этой области корпорациям ТЭК можно отнести Группу “ЛУКОЙЛ” (включая компанию “РИТЭК”), НК “Роснефть”, структуры ОАО “Межрегионгаз”. Немалая работа ведется здесь Союзом Нефтегазопромышленников России, под эгидой которого действует программа “Киото-Нефтегаз”; участниками Программы являются ОАО “Сибур-Холдинг”, ОАО “ТНК-ВР”, ОАО “ИТЕРА”, ОАО “Татнефть” и другие корпорации. Ведется разработка документации в формате проектов СО, валидация проектов независимыми валидаторами в соответствии с международными требованиями. Однако пока ни один из российских проектов СО не может похвастаться наличием у него национального одобрения, без которого получить международное финансирование невозможно. В существующей ситуации шансы на получение национального одобрения у российских проектов невелики в силу следующих причин:
1. В действующем порядке регулирования этих проектов (утвержденном Постановлением Правительства РФ № 332 от 28.05.2007 г.) не проработаны полномочия Правительства РФ в области утверждения (государственного одобрения) проектов СО, включая процедуру утверждения проектов, права Правительства РФ на собственное мнение при утверждении проектов и права в области ежегодного утверждения результатов проектов. Без этого компонента система регулирования проектов СО в России является неполной и не до конца легитимной.
2. Та часть системы одобрения, которая может считаться проработанной (вплоть до уровня МВК по проектам СО) является предельно сложной для прохождения, в силу:
- уникальной по сложности 5-ступенчатой процедуры рассмотрения подаваемых заявителями проектных заявок (включающая этапы “МЭР – Отраслевые ведомства (в т.ч. и непрофильные) – МЭР – Экспертный Совет при МВК – МВК (при МЭР)”). Такая система не имеет аналогов в мире (в других странах одобрение идет по принципу “в одно окно”);
- наличия такого небывалого в мировой практике барьера как собственные (МЭРовские) критерии эффективности при рассмотрении проекта на предмет одобрения. Следует особо отметить, что введя данную норму МЭР до сих пор так и не удосужился разработать эти критерии по многим типам проектов, что застопорило рассмотрение скопившихся в МЭР проектных заявок.
- лимитов, введенных приказом МЭРТ № 422 от 30.11.2007 г. на участие отраслей экономики в реализации сокращений выбросов в рамках проектов СО. Это распределение является фактическим запретом на участие российской промышленности в проектах СО, поскольку при общем лимите в 300 млн т СО2 промышленности выделено всего 25 млн т.

В итоге можно сделать вывод об отсутствии в России работоспособной системы регулирования проектов СО и о неспособности существующих структур в реальные сроки обеспечить прохождение российских проектов СО до уровня “товарных единиц” (прошедших все стадии одобрения). Российские предприятия, по сути, лишены возможности получить “Киотское” финансирование хотя бы по уже подготовленным проектам. В условиях промышленного спада в развитых странах и падения спроса на сокращения выбросов на рынке начали наблюдаться отказы покупателей от российских проектов. Еще 2-3 месяца затяжек – и отказы могут стать массовыми, поставив окончательный крест на планах Правительства по привлечению сколько-нибудь масштабных доходов в Россию по линии проектов СО.

С.А. Рогинко
Советник Президента Союза нефтегазопромышленников России

• Минэкономразвития утвердило проекты в рамках Киотского протокола
• ЮАР: Россия не попала в список стран второго Киотского протокола
• Мексика снизила выбросы углекислого газа на 18,491 млн тонн
• Сбербанк собрал 70 заявок на третий конкурс “киотских” проектов
• Мексика: Конференция ООН по проблеме изменения климата