Киотский протокол, Второй период обязательств: риски и выгоды для ТЭК России. Часть 2.

Новые риски

Нынешняя позиция России по вопросам Протокола отражает изменения, прошедшие со времени его ратификации. В частности, в предвыборном выступлении Президента РФ Д.А. Медведева от 14 февраля 2008 г. отмечено: “…участие в Киотском протоколе создает для нас не только плюсы, но и огромные минусы”. Новая ситуация состоит в том, что сейчас проблема изменения климата открыто признана важнейшей глобальной проблемой руководством всех стран “Большой Восьмерки”. США, страны ЕС, Япония, Китай и многие другие выступают с масштабными инициативами, содержащими подходы к решению данной проблемы. В частности, “залповый” выброс таких инициатив со стороны ведущих держав был приурочен к переговорам в рамках “Большой Восьмерке” по вопросам климата в марте 2008 г. в г. Чиба (Япония). В частности, одна из наиболее жестких позиций по обязательствам на период после 2012 г. занята объединенной Европой.

В начале 2008 г. Евросоюз презентовал свой т.н. “энергоклиматический пакет” (Climate & Energy Package) – набор односторонних обязательств в области энергоэффективности и климата. Обязательства в рамках этого пакета в области сокращения выбросов ПГ составляют 20% к 2020 г. по отношению к 1990 г.; аналогичные обязательства были приняты и в отношении энергоэффективности, которая должна повыситься к 2020 г. на 20%, и в отношении альтернативных видов энергии, доля которых в энергобалансе стран ЕС должна составить те же 20%.

Эта, казалось бы, внутренняя мера, была с самого начала разработана и просчитана как внешнеполитическая. Презентация ее, сопровождавшаяся массированным пиаром, включала и глобальные инициативы, рассчитанные на внешний мир. Прежде всего, это относится к предложению взять на себя новые, “повышенные” обязательства – 30% вместо 20% – в случае принятия другими развитыми странами сопоставимых по масштабам обязательств. В ходе разработки деталей выполнения этих инициатив Евросоюзом были составлены детальные планы разверстки обязательств по сокращению выбросов парниковых газов, обеспечивавшим выполнение общей цели снижения выбросов на 20% к 2020 г. При распределении квот на выбросы была учтена экономическая ситуация в каждой стране “старой” и “новой” Европой. В итоге “новым европейцам” удалось достичь немалых привилегий. В принятом плане предусмотрен дифференцированный подход к национальным заданиям по снижению выбросов ПГ, базирующийся прежде всего на уровне развития каждой страны (ВВП на душу населения). В частности, разброс составляет от + 20% (Болгария, Румыния) до -20% (Ирландия, Люксембург). Странам будет разрешен банкинг (накопление с правом переноса) сокращений на будущие годы в случае перевыполнения заданий по сокращению; кроме того, им будет разрешено заимствовать права на выбросы из будущего года (до 2% от разрешенного объема на соответствующий год).

Для промышленности на период до 2020 г. оставлено частично бесплатное распределение квот на выбросы, а для некоторых производств в целях сохранения их конкурентоспособности (защита от импорта из стран, не охваченных аналогичной системой – от т.н. эффекта carbon leakage) принцип бесплатной раздачи будет сохранен полностью. Как предотвращать в дальнейшем негативный эффект carbon leakage, будет изучено ЕС к 2011 г., когда будет представлен соответствующий доклад по данному вопросу.

Последняя идея заслуживает особого внимания: фактически речь идет о бесконтрольном переносе евросоюзных мер на страны, не входящие в ЕС, и с точки зрения правил ВТО подобная защита является ничем иным как недобросовестной конкуренцией. Авторство идеи здесь выявляется без труда: Николя Саркози, вероятно опасаясь, что такая выдающаяся новинка останется без мирового внимания, еще в период председательства Франции в ЕС в 2008 г. озвучил идею “углеродных барьеров” на импорт товаров из США. Идея “карбоновых войн” была сразу загашена резкой ответной реакцией из Вашингтона, но это еще не финал, и здесь России следует проявлять особую осторожность. Запрет импорта российской стали (или любой другой продукции из любой страны) на основании высокой энергоемкости соответствующих производств или неиспользования ими рекомендуемых технологий – это лишь один пример возможных последствий. Можно пойти и дальше – вплоть до закрытия “неугодных” отраслей и предприятий.

Нашего детального внимания идеи Евросоюза по “внутреннему” распределению обязательств удостоились по одной причине, а именно – их рациональность и проработанность резко контрастируют с абсолютно “сырыми” и догматическими предложениями, адресованными внешнему миру. Этими внешнеполитическими инициативами Брюссель порадовал мир к очередному раунду Боннских переговоров по климату в рамках ООН (март-апрель 2009 г.) в форме официального Коммюнике. В своем тексте ЕС отходит от привычного сослагательного наклонения; используется формулировка небывалой для Евросоюза жесткости: “развитые страны в целом как группа должны снизить свои выбросы на 30% ниже уровня 1990 г. к 2020 г.”. При этом – никаких гибких подходов, учитывающих уровень экономического развития этих стран Евросоюзом не предлагается . Очевидно, любой разумный подход ЕС ограничивает внутренними рамками, предлагая “вовне” жесткую единообразную систему обязательств. Аналогичный “плоский” подход предлагался ЕС еще 12 лет назад, при обсуждении обязательств на Первый период Киотского протокола. Тогда Евросоюз был встречен жесткой критикой и был вынужден уступить, согласившись на дифференцированное распределение обязательств между странами. Помня это, аналитики теряются в поисках причины такого желания Брюсселя вновь наступать на те же самые грабли – то ли это расчет на короткую историческую память, то ли неумение учиться на собственных ошибках.

Поворот к востоку

Тем не менее, один из “драйверов” подобной стратегии ЕС можно обозначить: это – новая ситуация, складывающаяся в настоящее время на переговорах всех уровней. До недавнего времени баланс сил сводился к противоречиям между ЕС и США при относительно пассивной позиции, занимаемой остальными участниками процесса. ЕС традиционно настаивал на масштабных количественных обязательствах по сокращению выбросов для развитых стран; США столь же традиционно отвергали эту идею. Эта привычная схема за последний год серьезно изменилась в неблагоприятную сторону.

Ситуацию фактически взорвана Китаем, который возглавил группу развивающихся стран и повел на переговорах собственную активную игру (чего не ожидали ни ЕС, ни США). Суть этой игры – в навязывании развитым странам небывалых количественных обязательств на Второй период. Любые разговоры об аналогичном режиме обязательств для себя отвергаются Китаем и развивающимися странами в самой резкой форме. Возглавляемая Китаем группа намерена перенести во Второй период весь формат Киотского протокола, с его неадекватным распределением обязательств и со всеми схемами финансового паразитизма развивающихся стран (такими как “проекты чистого развития”). Единственные изменения, на которые согласна эта группа, касаются открытия новых источников финансовых поступлений от развитых стран.

Эти требования прикрываются редкой по агрессивности риторикой: Китаем на официальном уровне введено понятие “климатических преступлений” и “климатических преступников”. Под последними понимаются только развитые страны, несмотря на очевидный факт лидерства Китая и развивающихся стран в глобальных выбросах ПГ. Превосходно используя “климатическую демагогию” Евросоюза, Китай и Индия рассуждают об “исторической ответственности” развитых стран. Фактически ЕС оказывается загнанным в собственную ловушку: из инициатора процесса и благодетеля планеты он оказывается в роли обвиняемого. И в этой роли ему приходится соглашаться и на ограничения своего экономического развития и на безвозмездные платежи в адрес Китая и развивающихся стран.

Демагогическая позиция Китая и развивающихся стран не встречает серьезного отпора со стороны других участников переговоров, включая США. Это объясняется не только пришедшей в Белый дом администрацией демократов. Возникшая пассивность США отражает их общую трусливую линию по отношению к КНР, прослеживающуюся во всех сферах их внешней политики.

В этих условиях Евросоюз, не желающий мириться с потерей главного “радетеля интересов климата”, оказался вынужденным делать хорошую мину при плохой игре и молча “проглатывать” всю оскорбительную риторику Китая, Индии и некоторых других развивающихся стран. Более того, ЕС попытался сыграть на опережение, пытаясь выдать собственную капитуляцию перед требованиями этих стран за собственную “продвинутую” инициативу.

Одной из надежд ЕС был собственный многолетний отказ от требований участия Китая и развивающихся стран в режиме абсолютного снижения выбросов ПГ (на чем в ходе президентства Дж. Буша-младшего настаивали США). Это стало основой принятой 28 октября 2008 г. “Пекинской декларации” по итогам 7-й Азиатско-Европейской Встречи. Декларация содержит ряд принципиальных позиций, по вопросу обязательств в области климата на период после 2012 г., в т.ч.:
- по развитым странам: принятие ими “амбициозных и сопоставимых между собой обязательств по сокращению выбросов”;
- по развивающимся странам: добровольные меры “в контексте устойчивого развития, с целью отклонения эмиссий от сценария обычного бизнеса”.

Как стало известно, представители ЕС предлагали отразить в Декларации количественные характеристики “отклонения от обычного бизнеса”, а именно: 15-30%, но в итоговый текст это не вошло. Впрочем, даже в этом случае обязательства развитых стран носили бы условный характер, поскольку в механизмах Киотского протокола “обычный бизнес” предполагает отсутствие какой-либо модернизации (что, по сути, абсурдно, т.к. бизнес без модернизации невозможен). Фактически развивающимся странам дается “добро” на имитацию деятельности, согласие считать обычную модернизацию оборудования некими специальными мерами в области климата.

Эти требования к развитым странам становятся общей позицией ЕС, Китая и развивающихся стран на переговорах в Копенгагене, что и было подчеркнуто в Декларации. Конкретно для ЕС они были развернуты в упомянутом Коммюнике ЕС на Боннских переговорах 2009 г.

Тем не менее, добившись от ЕС серьезных уступок, Китай и развивающиеся страны на этом не остановились: они требуют большего, добиваясь полной невыполнимости обязательств развитыми странами самостоятельно и как следствие – повышения спроса на свои “виртуальные” сокращения. Эти требования уже зафиксированы в совместном заявлении Китая, Индии, Бразилии, Мексики и Южной Африки по итогам саммита “Большой Восьмерки” в Тояко: сокращения в развитых странах должны составить 25-40% к 2020 г. и 80-95% к 2050 г.

Новый виток требований Китая и развивающихся стран был озвучен на последних Боннских переговорах по климату (июнь 2009 г.). В частности, развитым странам предложено сократить свои выбросы на 79,2% к 2020 г. по отношению к 1990 г. Кроме этого, им предложено обеспечить финансирование адаптации развивающихся стран к изменению климата в размере 200-300 млрд долл. в год или 2% от ВВП каждой развитой страны в год. Последнее для России означает выплату своеобразной “дани” развивающимся странам в размере 300-400 млрд долл. в период 2013-2020 гг. При этом никаких расчетов, подтверждающих необходимость именно таких размеров финансирования (беспрецедентных в истории человечества) не приводилось. В качестве дополнительных потенциальных источников доходов для развивающихся стран предлагалось также весьма болезненные для отечественного ТЭК меры как введение специальных налогов на продажу нефти, газа и других видов топлива, а также на международные морские и авиационные перевозки.

Китай и развивающиеся страны пытаются полностью сменить идейную базу переговоров, отбрасывая положения Конвенции ООН об изменении климата и заменяя их своими идейными клише, разработанными на скорую руку. В частности, их главные тезисы – это историческая ответственность развитых стран за изменение климата и применение принципа “загрязнитель платит” к парниковым газам. Но частые повторы этих тезисов не добавляют им убедительности, хотя бы потому, что СО2 как главный парниковый газ не является загрязняющим веществом – напротив, он является основным элементом фотосинтеза, без которого невозможна жизнь на Земле. Или потому, что в период пиковых темпов роста выбросов в развитых странах (40-е-70-е гг.) на Земле происходило похолодание.

Шаткие доводы этой группы стран прикрывают их серьезные экономические интересы, откровенно выраженные Китаем на последних переговорах: По мнению китайских представителей, развитые страны занимают слишком большую долю “атмосферного пространства”, и они должны компенсировать эту несправедливость. Намек прозрачен: развитым странам предлагается уступить часть своей доли в мировом “атмосферном”, следовательно, и в экономическом, пространстве Китаю и его союзникам. Симптоматично, что озвучена эта идея именно в Германии, чьи амбиции по части “жизненного пространства” слишком дорого обошлись человечеству в недавнем прошлом. Не хотелось бы повторов, но пока тактика ЕС слишком напоминает “Мюнхенский сговор” 1938 г. – то же потакание непомерным требованиям, то же деланное непонимание существующих рисков. В ответ на уступки развивающиеся страны не становятся сговорчивее – напротив, они идут на обострение, делая заявления одно провокационнее другого. Чего стоит, например, их сравнение изменения климата с оружием массового поражения. Фактически развитые страны обвиняются в применении этого оружия против развивающихся, и какие меры те позволят себе в ответ, остается только гадать.

Тем не менее, совершенно понятно: для России предлагаемые масштабы сокращений совершенно неприемлемы.. Последствия “нового режима” для ТЭК и экономики России включают:
– Введение прямых ограничений на экономический рост, включая объемы производства ведущих отраслей и корпораций
– Превращение России в нетто-импортера квази-сокращений выбросов
– Переход ведущих корпораций российского ТЭК и других отраслей на роль финансового донора Китая и развивающихся стран (прямое госудатственное спонсирование и покупка квази-сокращений)
– Вынужденное введение квотирования выбросов по отраслям, регионам и корпорациям
– Появление новых “углеродных” барьеров для российского экспорта
– Банкротство ряда промышленных предприятий в силу непомерной финансовой нагрузки, связанной с ограничениями производства и затратами на покупку квази-сокращений).

Поэтому в сложившейся ситуации нашей стране и нашему ТЭК следует навсегда покончить “остаточным принципом” в отношении к переговорам по климату. Необходимо срочно увеличить активность на всех стадиях переговорного процесса – от аналитического обеспечения до командирования переговорщиков. Иначе продолжение прежней тактики переговоров грозит российской экономике в целом и российскому ТЭК в частности бедствиями, серьезность которых сложно переоценить.

С.А. Рогинко
Советник Президента Союза нефтегазопромышленников России

• ЮАР: Россия не попала в список стран второго Киотского протокола
• Мексика: Конференция ООН по проблеме изменения климата
• Беларусь подготовила поправку в Киотский протокол
• В 2008 г. мировые инвестиции в альтернативную энергетику составили 155 млрд долл.
• Киотский протокол, Второй период обязательств: риски и выгоды для ТЭК России. Часть 1.